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                                                                         来源:李永生编辑


一、通过代建制承接政府投资项目

代建制是指政府通过招标或者委托的方式选择项目管理单位,负责项目的投资管理和建设组织实施工作,项目建成后交付使用单位的制度。江苏省《推进政府投资工程集中组织建设的指导意见》指出由政府设立专业机构或专业建设平台对原来分散建设的政府投资工程实行集中组织建设,这为代建制的委托提供了依据。近几年,各地方政府都相继制定了一些代建有关的地方性法规。如《三亚市政府投资项目代建制管理办法》、《南京市市级政府投资项目代建管理暂行办法》等。这些地方文件指出政府投资项目可以通过招标也可以委托给经市政府批准具有工程建设项目管理能力的企业来实施。因此地方政府对于代建委托有很大的决定权,事实上大部分平台公司也是采用委托代建方式承接政府项目。

代建制模式下项目建设资金的筹措不由平台公司负责,而是由地方政府安排财政性资金来解决,不存在借项目之名新增政府债务的问题,因此平台公司可以采用代建制模式承接政府投资项目。

     二、通过PPP模式承接公益性项目

平台公司在基础设施和公共服务领域的施工管理、建设技术方面较为成熟;融资渠道相对比较通畅;具体项目运营经验丰富,比如收费公路、城市供电、供热、供水、污水处理、固废治理等;对当地的情况也很熟悉,因此市场化转型后的平台公司参与PPP项目具有天然优势。

对于已经建立了现代企业制度、实现市场化运营的平台公司,其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置,并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能;同时该平台公司按照银监发[2013] 10 号文要求完成了平台公司退出的审批程序,已经转型为一般公司,可以作为社会资本参与PPP项目。

因此市场化转型到位的平台公司可以采用PPP模式参与公益性项目。

三、通过ABO模式承接公益性项目

ABO(授权-建设-运营)是指由政府直接授权当地国企开展公益性或准公益性项目的投资、建设、运营,通常要求被授权的国企具备较强的项目融资、投资、管理和运营能力。该模式下,政府作为授权方,需要履行规则制定、绩效考核、支付授权经营服务费等职责;被授权的国企则需要履行业主职责,按约提供相关项目的投资、建设、运营等整体服务。

ABO项目大多应用于轨道交通项目,例如2016年北京市授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责,提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务;也有运用到片区开发或者有运营的房地产项目等。ABO是一种类似PPP又不同于BT、代建制的模式。在监管部门大力整顿地方政府违规融资的背景下,ABO模式推出伊始被质疑可能违反了财政部关于违规融资的相关规定,我们认为拟采用ABO模式的项目如果具备较为明显的运营属性和经营特征,能够产生较为稳定的现金流,以不增加政府隐性债务为合规原则。但是这些项目在具体操作过程中往往突破了三年中期财政规划,也就是说,财政不能做超出三年的支出计划。这就造成建设项目的回报期限超出财政预算计划期限。对于这个问题,建议与政府滚动签署协议。解决合规性的ABO项目可以由市场化转型后的平台公司来承接。

四、通过政府购买服务承接项目

财政部《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》财预[2015]225号文指出:取消融资平台公司的政府融资职能,推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型,通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。

因此,平台公司可以作为“承接主体”或“服务供应商”和政府对接,依法合规承接政府购买服务类项目。

五、其他承接公益性项目的模式

平台公司在市场化转型过程中,应该积极强化管理、引进人才并获取相应的工程资质,在初步具备市场竞争力后,可以凭借公益性国有企业的身份与地方政府长期建立良好的关系,依法以EPC(工程总承包)模式来承接政府投资项目; 而对于大家比较关注的“F+EPC”的模式,《政府投资条例》的颁布实施后,由于该《条例》明确指出不允许施工企业垫资建设,而不再是可以尝试的灰色地带。

    此外,市场化转型后的平台公司还应该积极探索参与一些经营性(准经营性)的公益性项目的投资活动,配合政府投资支持地方经济发展,进一步完善地方基础设施和公共服务,彰显公益性国有企业的担当。

2019年07月08日

平台公司转型的背景、目的及业务定位
国企改革路线

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